Контракт не для всех: почему концессию нельзя путать с госзаказом

Неумение чиновников разобраться в особенностях концессионных соглашений может помешать регионам находить источники инвестиций в инфраструктуру

Одобрение Арбитражным судом Москвы решения ФАС отменить состоявшийся концессионный конкурс на строительство автомобильной дороги Стерлитамак — Кага — Магнитогорск трудно считать отдельным эпизодом. Скорее это похоже на противодействие попыткам регионов развиваться за счет инвестиций в обход распределительной модели бюджетного финансирования.

Муниципальная аренда

Первая такая попытка была связана с массовой передачей в аренду объектов муниципальной инфраструктуры (систем водоснабжения, тепло- и электрических сетей) в 2003–2005 годах. Тогда было заключено около 150 договоров аренды, первоначально краткосрочной, но переводимой в долгосрочную по мере того, как частные инвесторы сами решали проблемы оценки и регистрации принадлежащего муниципалитетам имущества. В результате более 25 млн человек стали получать услуги от частных арендаторов муниципальной инфраструктуры (это больше, чем во всей Восточной Европе), в стране стали действовать девять компаний-операторов, был запущен ряд масштабных инвестиционных проектов. Развитие водоканала в Ростове-на-Дону, например, остается крупнейшим по размеру инвестиций проектом в этой отрасли в Восточной Европе.

Всему этому благоприятствовало то, что объект коммунальной инфраструктуры мог быть сдан в аренду без конкурса — просто решением муниципального совета. Конечно, процедура допускала возможность нарушений, злоупотреблений, передачи объекта в руки недобросовестного арендатора. История знает случаи расторжения аренды сразу же (как, например, компания РКС вышла из Волгограда), а также случаи резкого увеличения инвестиционных рисков из-за поведения инвесторов, приходивших в этот бизнес на волне политической конъюнктуры с краткосрочными целями (что, например, помешало превратить тот же проект в Ростове в базу для создания мощного национального оператора).

ЕБРР, который имел растущий бизнес, связанный с муниципальным финансированием, обратил внимание ФАС на эти риски, и в 2006 году служба выпустила приказ, внедривший конкурс на заключение договора аренды, что затем было продублировано в концессионном законодательстве.

Должна ли существовать конкуренция в инфраструктуре — сложный вопрос. Но внедренная ФАС модель (конкурс на входе за право оказания услуг с использованием публичного имущества) не учитывала ни необходимости существенного бюджетного финансирования на подготовку этих конкурсов (для оценки и регистрации имущества), ни расходов на разработку долгосрочных программ, проектной, контрактной и конкурсной документации.

В результате до изменений, внесенных в концессионное законодательство в 2011 году, не было заметных новых конкурсов — ни арендных, ни концессионных, а количество операторов, ведущих деятельность больше, чем в одном городе (то есть конкурирующих), сократилось втрое. Но и сейчас массовость концессионных коммунальных конкурсов неизбежно приводит к большому количеству конкурсов с единственным участником.

Спрашивается, а был ли шанс? Например, в Великобритании рынок водоснабжения единовременно разделили более 15 региональных компаний. Между ними ведется так называемая сравнительная конкуренция по показателям технической и экономической эффективности. С ее учетом формируются среднесрочные бизнес-планы и тарифы. Кто проигрывает в конкуренции, неизбежно получает меньшую доходность, теряет в стоимости акций, становится целью для поглощений и привлекает капитал в реструктуризацию. И этот эффект воспроизводится не раз в 30–50 лет, как при конкуренции на входе, а раз в пять лет с нормальной сменой неэффективного собственника.

Регионы и ГЧП

Вторая попытка регионов выйти за пределы распределительной модели бюджетного финансирования была связана с волной региональных законов об условиях участия регионов в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП). Привлеченные успехами Санкт-Петербурга, где в 2008 году был принят специальный закон о реализации стратегических проектов развития, более 60 регионов без указки сверху последовали этому примеру.

К тому времени для развития инфраструктуры внедрялись концессии. Но, к сожалению, об этом не знал ЦБ, который задержался на шесть лет с перемещением концессионных кредитов из четвертой категории качества в намного более надежную вторую (с резервированием до 20% вместо 100%). Запущенная из лучших побуждений разработка рамки для региональных законов в итоге привела к созданию федерального закона о ГЧП 2015 года.

Закон был выстроен по наилучшим практикам, четко отличая государственный или муниципальный заказ от прочих видов договорных отношений с участием органов власти. Беда лишь в том, что он не заработал: до сих пор нет ни одного нового проекта, а все, что было до, — замерло.

Одна из причин — необходимость проверки так называемого сравнительного преимущества использования ГЧП по сравнению с госзаказом. Физическая способность Минэкономразвития обеспечить такую проверку в масштабах российского рынка вызывала вопросы, поэтому разработчики закона из Центра развития ГЧП предложили создать специальную ассоциацию со своим участием и под эгидой Торгово-промышленной палаты, которая выполняла бы соответствующие заказы. Возможно, это поможет решить проблему нехватки «мощности». А вот методическая неготовность к использованию этой процедуры остается. Предполагается давать финансовую оценку рискам своевременной (и в рамках сметы) реализации проекта при госзаказе и при ГЧП. Когда такая процедура внедрялась в Европе, для оценки рисков была собрана реальная статистическая база. В России за пять лет такая база данных не найдена и не собрана, методика предлагает интервальные оценки рисков на основе экспертного мнения. А где гарантия, что оно не предвзято?

Деньги концедента

Третья волна региональной инициативы — это проекты строительства автодорожной и социальной инфраструктуры с использованием платы концедента. Эту модель внедрили чиновники, пришедшие в Минтранс из Петербурга.

В западном опыте отличают концессию (окупаемость за счет коммерческих доходов) и ГЧП (окупаемость за счет платежей публичного партнера). Наш законодатель назвал концессию одной из форм ГЧП и определил ее специфику по праву собственности на объекты: в концессии оно у концедента (государства), а в ГЧП — у частного партнера. Фактически российская модель концессии с платой концедента — это ГЧП в западном понимании. Такая модель нужна для проектов, где нет достаточных или вообще нет коммерческих источников окупаемости: строительства бесплатных или долго окупаемых дорог, школ и детсадов, зданий органов власти, больниц, объектов коммунального хозяйства за пределами крупных городов.

Эта модель понятна и для банков, и для пенсионных фондов. Она приемлема по уровню рисков, возлагаемых на вновь возникающих операторов, которые могут быть отличными проектировщиками, строителями и технарями, но еще долго будут набивать шишки в тарифном регулировании и работе с потребителями. Поэтому вновь поднялась региональная волна. Но вот теперь и эта модель оспорена.

Концессия, а не госзаказ

Трасса Стерлитамак — Кага — Магнитогорск связывает два промышленных центра, сокращая дорогу в разы. При этом она присоединяет Челябинскую область и Восточный Урал к международной транспортной магистрали Западная Европа — Западный Китай, то есть к зоне экономического пояса Шелкового пути. Однако, несмотря на ее потенциал, трафик не способен покрыть капитальные затраты немедленно.

Законом о ГЧП определены критерии, отделяющие госзаказ от ГЧП. Концессии отнесены к ГЧП, хотя форма договора и процедура конкурса регулируются отдельным законом о концессионных соглашениях. Анализ башкирского контракта по этим критериям однозначно квалифицирует проект не как госзаказ, поскольку:

— проект объединяет риски проектирования, строительства и эксплуатации;

— инвестор несет риск не построить дорогу в рамках сметы и в срок и может потерять часть внесенного капитала в рамках обеспечения долгового финансирования и штрафных санкций;

— инвестор несет риск ненадлежащей эксплуатации, рискуя потерять часть капитала за счет выплаты штрафных санкций;

— половина расходов на строительство обеспечивается за счет собственных и привлеченных средств инвестора;

— около 20% расходов на эксплуатацию и на возврат инвестиционных расходов покрывается за счет тарифной выручки от использования построенного инвестором объекта, которая собирается в бюджет, который далее платит концессионеру.

Как можно заметить, налицо отсутствие квалификации в анализе проекта.

Но гораздо большая беда — это сама политика, направленная на то, чтобы задавить аренду, ГЧП и концессии, оставив только госзаказ, то есть все ту же распределительную модель.