У ГЧП еще есть перспективы? Июльский дневник


Было приятно встретить людей, с которыми эта тема обсуждается давным-давно. Самый первый раз мы имели острые дискуссии в 2005 году с Дмитрием Хомченко о необходимости типовых концессионных соглашений, разрабатываемых на основании федерального закона. Жёсткость подхода убивала использование закона и с подходом крупных транспортных проектов была убита сама. Далее Юрий Тухтаров предлагал мне эту тему для обсуждения возможностей секьюритизации инфраструктурных займов ВЭБа в далёком 2008 году, а наш третий тогдашний собеседник Олег Иванов теперь уже сам работает в ВЭБе и снова занимается этим направлением. Под их влиянием мы тогда вместе с Ольгой Ревзиной и Сергеем Сиваевым запустили разработку документации для программы типовых проектов для воды, тепла и мусора и вместе с Х. Салиховым  примерный региональный закон об условиях участия субъекта РФ в проектах ГЧП.   Был на семинаре Игорь Зелезецкий (АКРА), с ним мы  советовались в 2015-2016 гг.., когда пытались вместе с М.Э. Дмитриевым и А.Н. Семенякой придумать, как запустить финансовый рынок для инфраструктуры по аналогии с таким состоявшимся запуском ипотечного долгосрочного финансового рынка для  жилья. Также было много других знакомых лиц- экспертов ГЧП и концессий, инвесторов.

Эффект дежавю, видимо, показался некоторым моим прежним коллегам настолько сильным, что в сердцах они воскликнули в фейсбуке, что тема, мол, давно буксует, все это слышали 10 лет назад, а лица те же и в чем смысл. Мне этот вопрос не показался риторическим, мне кажется- это наблюдение верное, и нужно попытаться разобраться в чем причина и какие лица надо менять, даже если какие -то почти стёрты.

Буквально накануне я съездил в Татарстан  с  общественной миссией Делового совета по ГЧП при Европейской экономической комиссии ООН. Наша задача заключалась в обзоре состояния ГЧП  в Республике для последующей выработки рекомендаций что можно улучшить, чтобы добиться большей результативности. Не предвосхищая коллег, мой ответ заключается в том, что в сегодняшней своей модели развития Татарстан и так эффективен, а огромное разнообразие нормативных возможностей ГЧП  используется там пока в имитационных целях для удовлетворения по мере возможностей демиургов рейтингов эффективности регионального управления и инвестиционного климата. Шашечки вроде  все есть, просто такси для перевозок не используется.

Большее погружение в историю ГЧП и концессий для развития инфраструктуры, увы, обнаруживает, что коллеги в Республике традиционно, просто и рационально относятся к строгости федеральных намерений. За 10 лет мы пережили инвестиции в снятие инфраструктурных ограничений (Инвестиционный фонд), в стимулирование роста за счёт инфраструктурных инвестиций (использование средств ФНБ),  в развитие проектного финансирования (программа госгарантий). Фабрика проектного финансирования, новая версия Фонда развития, СПИК 2.0 и то, что сделали с президентской идеей инфраструктурный ипотеки, могут добавлять новые технические детали, но не меняют главной причины здорового цинизма- распределительного характера управления развитием. В условиях, когда привлечение ресурсов в проект определяется политическим решением, необходимости в использовании инструментов, распределяющих риск между различными участниками проекта для привлечения финансирования, нет. Потому что нет финансирования, распределяемого на таких условиях.

Хотел бы пояснить, что в распределительном механизме бюджетные средства используются для субсидирования экономически эффективного инфраструктурного проекта, недобирающего финансовой эффективности из-за отсутствия механизма возврата средств в том числе за счёт роста бюджетных доходов. Основной процедурой является отбор проектов для распределения ограниченных средств- как бюджетная заявка. В нормальном механизме конкуренции за инвестиции экономически эффективные инфраструктурные проекты получают возврат инвестиций, в том числе за счёт таких дополнительных бюджетных доходов, а государственная поддержка направлена на снижение рисков для непрерывности финансирования (на повышение доступности финансирования для проектов с большим сроком окупаемости). Здесь отбор проектов производится финансовыми институтами. В первом случае из 10 экономически обоснованных проектов запускается один, на который есть субсидии, чтобы он окупился за десять лет , а во втором случае, например, пять, которые окупаются за двадцать лет и требуют такого же уровня бюджетной поддержки, но на риски рефинансирования, процентных ставок (как в ипотечном рынке).

Все устали ломать голову -  в чем хитрый план развития инфраструктуры.  Минстрой раньше обложил всю страну концессиями с таким огромным количеством обещанных инвестиций, что трудно вдогонку что-то просить, разве что на мусор, на Волгу и на благоустройство. Минздрав запросил 1 трлн рублей на 6 лет.  Минтранс воспользовался огромным объёмом отработанных стратегий и программ и попросил  3,5 трлн рублей в экономически обоснованные проекты. Минэнерго как настоящий Роллс-Ройс нашей экономической политики будет объявлять свой запрос последним. Аналитический центр при Правительстве России, приверженный великой Цифре, разработал невероятную методику балльной (sic! - как у нас в институтском профсоюзе для подведения итогов соцсоревнования) оценки приоритетности проектов, чтобы оцифровать непредвзято выбор наилучших проектов. Минэкономики ведёт кропотливую работу по расчёту  непрямых экономических эффектов от проектов, чтобы понять  какой объём долга можно было бы загрузить в наше развитие. Они даже заказали НИР, чтобы узнать, а действительно ли некоторые виды инфраструктуры оказывают влияние на экономический рост. Видимо, субъективный фактор- те, кто что-то уже узнал и прочитал работы ОЭСР и МВФ 2005-2010 гг. уехали в РЖД, а новое поколение пока не имеет профильного образования и опыта.  Минфин, стабильный как никогда, по привычке пообещал всем в три-четыре раза меньше запрошенного, видимо не имея реальных намерений увеличивать государственный долг на цели инфраструктурного развития и пытаясь отделаться малой кровью Фонда развития в 500 млрд рублей, который будет формироваться за счёт несырьевых допдоходов бюджета. Стараясь спасти майские указы в отсутствие предполагавшихся изменений экономической политики, Администрация решила запастись своим внесистемным инструментом развития и найти способ перераспределить на эти цели 500 млрд рублей сверхдоходов сырьевого бизнеса. Хотя, заметим, и здесь будет распределительный механизм отбора заявок, но отбиратели будут из числа предпринимательских объединений.

Характерная иллюстрация имитации реформ- массовое насаждение концессий в коммунальном хозяйстве под предлогом смены неэффективных муниципальных форм управления (Очень напоминает политические основания выбора формы приватизации в 90х). Меняется быстро- 100 новых таких концессий в месяц, уже больше 3000 по стране, а будет ещё больше, когда запрет на МУПы вступит в силу . В Татарстане таких концессий, как нам сказали, больше 100. Но вот незадача- они не финансируемы- банки и НПФы не финансируют- маленькие, ограниченный платёжеспособный спрос, нет капитальных грантов от бедных муниципалитетов, ничего не меняется с точки зрения управления- передача в концессию происходит в основном прежнему менеджменту, акционерного финансирования нет.  Выясняется, что звонкий тезис об эффективном частном управлении ломает зубы о специфику неравномерного развития больших городов и их провинций. Вопрос, а как такие концессии укрупнить и подкрепить, как вовлечь в развитие кадровые и финансовые ресурсы, например, Казанского водоканала звучит риторически- эта  корова нужна самому. Она в загородке низких тарифов, недоверия к возможности привлечения инвестиций и неверия в приемлемость роста тарифов для окупаемости инвестиций, когда и если их результатом стал рост качества услуг.

И это не местная специфика, также происходит и в стране, где ключевыми операторами того же муниципального водоснабжения и канализации могли бы быть компании, организованные на основе Мосводоканала и Водоканала Санкт-Петербурга, но в реформах Минстроя мерам по выстраиванию правильных операторов, способных справиться с таким масштабным открытием рынка, не нашлось.

Отчаянно в этой связи выглядит история с продажей Росводоканала то ли Веолии, то ли РКС, то ли наоборот. При этом стоимость такой купли-продажи выглядит бледной тенью сделок до начала большой коммунальной реформы - оба оператора не смогли создать механизм создания стоимости за счёт применения механизмов проектного финансирования своих операций, пойдя по пути корпоративного финансирования текущих потребностей и потеряли в стоимости по оценкам 60-80% своего потенциала.

Совсем-совсем недавно и совершенно случайно я оказался вовлечён в попытку двух крупнейших в своём роде финансовых институтов спасти крупную строительную компанию. При всём богатстве их корпоративного опыта про создание акционерной стоимости самих себя и в своих проектах, в этой ситуации - в строительстве объектов инфраструктуры - они считают успехом создание крупного подрядчика, способного побороться за мега подряд. Но вне широкого рынка проектов это такой одноразовый бизнес, который, конечно, может дать прибыль, но стоить этот бизнес будет немного. История взлетов и падений крупных строительных компаний с Олимпиады и до наших дней это наглядно показывает. Стоимость там имеет  только способность лоббировать подряд,  инструменты его исполнения можно перебирать. С учетом отвратительной зарегулированности отрасли, ставшей производной от распределительного механизма развития, предприниматели-строители (не лоббисты) ищут возможности укрыть механизмы создания стоимости в концессиях на инфраструктурные проекты (свобода управления ресурсами и ценами, значимость компетенций в проектировании и инноваций в производстве, возможность инициативного предложения проектов, возможность сохранения и воспроизводства части производственной базы на этапе эксплуатации). Но предложения таких качественных проектов все ещё немного.

Вот и ответ на вопрос почему 10 лет ГЧ-пони бегает по кругу. А никому она пока не нужна- государственный аппарат кряхтит от проблем, но находит новые запасы прочности двигаться со старым репертуаром, иногда меняя состав актеров или название пьесы. Крупный бизнес - сам производное от этой системы-  играет в игры со стоимостью, только когда других более простых способов откэшиться нет.

Возможно, что предлагаемые формы государственно-частного партнёрства в этих условиях не настолько эффективны, как их архаичные предшественники, от которых поспешили отказаться. Ведь даже там, куда пришли частные инвестиции - пример Волгоград- МУПы сохраняют свою роль, даже в рамках концессионной схемы. Вероятно, надо возвращаться к финансированию  развития за счёт роста долга муниципалитетов и регионов и их организаций. Отметим, что в этих формах могут реализоваться все регулярные (не магистральные) вопросы развития региональной инфраструктуры- ремонт и содержание дорог, скоростные трамваи и объединение агломераций, развитие образования, здравоохранения и коммунального хозяйства.

Для того, чтобы решить проблемы целевого финансирования развития, разделения риска развития с бизнесом, заинтересованном в осваивании возможностей, создаваемых инфраструктурой, обеспечения целевого использования средств и разделения рисков по портфелю заёмщиков здесь надо приложить куда меньше усилий, чем поставить всю страну на дыбы, чтобы создать и вырастить какое-то количество  частных партнеров, которым требуется много лет и акционерного финансирования, чтобы стать эффективными. Примером является Москва- можно говорить, что она залита бюджетными деньгами- но с их использованием то она справилась в рамках действующих механизмов градостроительного регулирования, бюджетного планирования и государственных закупок.

Аргументов из мирового опыта за эти годы звучало много- пример США, где  рынок муниципальных облигаций занимает второе место по размеру после рынка корпоративного долга, - политика МВФ, которая году в 2013 объявила, что публичный долг на развитие инфраструктуры может выводиться из под ограничений долгового финансирования, т.к. обеспечивает экономический рост и создаёт источники для расчёта за долг, - идея TIF, когда муниципальные заимствования в таком формате не покрываются казначейским исполнением бюджета, а привязаны к обособленному бюджетному фонду, пополняемому за счёт роста налоговой базы. С реализацией этого опыта Минфином были связаны надежды на СПИК 2.0, которые пока получаются "как всегда".

Реализация перевода регулярного регионального развития на публичный порядок не отменяет потребности в развитии концессий и ГЧП, просто соотносит к реальности ожидания государства и возможности частного бизнеса и финансового рынка с их сегодняшним уровнем развития. Федеральные проекты - Северный широтный ход, ВСМ, ЕЗК,  Сочи-Джубга и др.,- где уже способности государства в традиционных форматах управления планированием, бюджетом и закупками являются проблемой для мега-крупных прорывных долгосрочных проектов, экономическая и финансовая окупаемость которых выходит за пределы политического цикла,- продолжают генерировать спрос на качественные компетенции частного бизнеса по управлению рисками и привлечению финансирования, на качественные форматы концессий и на качественное развитие финансового рынка для развития инфраструктуры. Но для таких историй можно находить соотвествующие решения в более индивидуальном порядке.

Как представляется, таким может быть ближайший тренд, если развиваться. Усложнение этого тренда в сторону большего проникновения частного бизнеса предполагает переделку большого количества бессодержательных рекламных витрин вроде неработающего федерального закона о ГЧП или массового концессионирования всей коммуналки вплоть до муниципальных мышей. Эти реальные смыслы экспертное сообщество сможет задать только в рамках политического процесса,  который как раз и направлен на поиск новых лиц.