Поправки в закон «О концессионных соглашениях» позволят более быстрыми темпами развивать территории. Нужно совсем «немного» смелость и государственное мышление представителей власти
Госдума в ближайшее время рассмотрит в первом чтении поправки в закон «О концессионных соглашениях», которые должны развязать руки региональным и муниципальным властям в строительстве инфраструктурных объектов, в том числе социальных, с привлечением частных инвесторов. Наиболее важное новшество в том, что механизм платы концедента (государства или муниципалитета) концессионеру будет распространен на все возможные объекты концессионного соглашения, а не только на строительство автомобильных дорог, как сейчас. Это создает юридическую основу для использования механизма отложенных платежей (Tax Increment Financing, TIF). Он делает возможным возмещать затраты частного инвестора на создание инфраструктурных объектов за счет дополнительных налоговых поступлений. Налоги же будут расти благодаря появлению вокруг новой инфраструктуры новых предприятий и комплексному развитию территории в целом (КРТ). В качестве инструмента возврата средств инвестору (концессионеру) в рамках механизма TIF предполагается использовать Инвестфонд РФ. Более подробно о новых возможностях для экономики, которые появятся с принятием изменений в концессионное законодательство, мы беседуем с генеральным директором «Федерального центра проектного финансирования» группы Внешэкономбанка Александром Баженовым.
– Александр Владиславович, расскажите подробнее о самой принципиальной поправке, как будет или должен работать механизм отложенных платежей и какие проекты с его помощью можно реализовать?
– Как у нас заработает механизм TIF, пока никто не знает. Председатель правительства год назад на Красноярском форуме объявил о готовности проектов нормативных актов, но они пока не приняты – проект постановления правительства был внесен на общественное обсуждение в июне 2013 г., а связанный с ним законопроект по развитию концессионных соглашений направлен правительством в Думу в феврале этого года. Это что касается предложений, подготовленных Внешэкономбанком, по реализации механизма TIF через изменение порядка работы Инвестфонда РФ. Предположим, инвестор хочет построить завод, на продукцию которого есть спрос, но к нему нужна дорога (сеть, канализация, водопровод, поселок, больница, и т.д.). При этом если дорогу будет строить этот промышленный инвестор, то его завод может быть неконкурентоспособен – или продукция дорогая, или срок окупаемости слишком длинный. А региональный бюджет не в силах построить дорогу, его бюджетные ассигнования запланированы вперед и привязаны к содержанию уже существующей сети. Но ведь другой частный инвестор мог бы построить дорогу, если бы с ним расплатились. Отсюда вопрос – если дополнительные федеральные бюджетные доходы от работы нового завода превышают за определенный период с учетом финансовых эффектов стоимость строительства дороги инвестором, то мы можем запланировать бюджетные расходы в рамках Инвестиционного фонда с учетом этих дополнительных доходов и помочь региону рассчитаться за строительство дороги в рамках платы за доступность. Когда рассчитаемся, будем тратить эти дополнительные доходы на другие цели. Это предложение имеет трудную судьбу, но принцип вроде бы окончательно признан – в послании Федеральному собранию президент предложил его использовать в упрощенном виде для поддержки усилий регионов по строительству индустриальных парков.
– Почему этого не делается сейчас?
– Пока приходится рассчитываться с инвестором за счет оказания коммерческих услуг с использованием государственного или муниципального имущества, или через авансирование строительного подряда, который госзаказчик оплатит в рассрочку.
Поэтому используется упрощенная модель партнерства – «сожительства» без твердых взаимных обязательств. Просто строят все параллельно: инвестор – завод, регион (если инвестор смог договориться) – дорогу, муниципалитет и монополии (если инвестор и регион смогли уговорить) – еще что-то. Скорость движения определяется не экономической привлекательностью проекта или финансовой и бюджетной обоснованностью проекта, а местом в очереди на финансирование мероприятия из бюджета или в рамках инвестиционной программы монополии. У нас ту же дорогу могут строить десять лет и более. Но почему бы сразу не построить ее, а рассчитываться в течение десяти лет, но уже за счет дополнительных налоговых поступлений, которые генерирует предприятие на этой дороге? Причем на одной дороге потом могут появиться еще три завода, которые и дадут дополнительное обеспечение бюджету для расчета с застройщиком дороги и импульс развитию территории и социальной инфраструктуре. Вот мы и предложили – сохранить формат увязки инициативы промышленников по строительству предприятий и обязательств государства, муниципалитетов по строительству инфраструктуры в рамках инвестиционного соглашения по проекту комплексного развития территорий(КРТ), как описано в действующем порядке Инвестфонда. Но использовать механизм концессий с частными инвестициями в исполнение этих обязательств и расчетами путем оплаты за доступность на этапе эксплуатации инфраструктуры и работы предприятий. А планировать бюджетные расходы Российской Федерации для участия в плате за доступность можно через строчку Инвестфонда, что соответствует Бюджетному кодексу. При этом мы не говорим про окрашенные налоговые доходы, используется казначейский принцип формирования доходов и расходов бюджета. Обязательства берутся вперед на основе детального финансового моделирования проекта КРТ и с поддержкой этих рисков расчетов заинтересованными в инфраструктуре промышленными инвесторами, которые должны построить в срок, в рамках сметы и начать генерировать те самые дополнительные доходы.
– Какие возможности открывает новый механизм расчета?
– У нас на Дальнем Востоке есть 80% возможностей для экономического развития страны, а направить туда бюджетных средств мы можем только 5-10%. Потому что там всего 5% населения страны и 5% от экономики.
Т.е. за счет бюджета развитие не заработает на уровне объема имеющихся возможностей, и даже если крестовый поход, чтобы собрать все бюджетные ресурсы в Минвостокразвития, окажется успешным, для развития всего макрорегиона это будет булавочный укол.
Возвращаясь к примеру про дорогу и завод. Предположим, у нас на Дальнем Востоке есть 10 экономически обоснованных проектов заводов, которые могут привлечь инвестиции, производить конкурентоспособную продукцию и имеют рынок сбыта. И каждому нужна дорога. Есть инвесторы, которые сами строят эти дороги, но это рискованно. Например, «Мечел» построил дорогу к своему угольному месторождению, и все говорили: молодец, сам построил дорогу. Но цена на уголь упала – инвестор терпит убыток, поскольку стоимость дороги он заложил в цену угля. А если бы государство за счет бюджета построило эту дорогу – то проект бы работал, его уголь был бы конкурентоспособен, в том числе на внешних рынках. Но из бюджета хватило только на одну дорогу, и это на тот момент оказалась не дорога «Мечела». Получается, одна дорога за счет бюджета, другая – рискнул «Мечел», а третьей нет, потому что нет бюджета, и инвесторы научились на ошибке «Мечела». Получается, что мы используем только 2/10 возможностей экономического роста при таком подходе. Но если из оставшихся 8 проектов 4 генерировали бы дополнительные платежи в бюджет, достаточные для того, чтобы рассчитаться в течение приемлемого срока за инфраструктуру, то экономический рост можно было бы утроить!
Другой пример там же в Якутии – проект «Комплексное развитие Южной Якутии». Нужно 100 млрд рублей инвестиций в общественную инфраструктуру, по которой государство потратило 7 млрд рублей на разработку документации, чтобы 300 млрд рублей инвестиций были направлены в проекты, на документацию которых промышленные инвесторы потратили 13 млрд рублей. Три года стоит проект и будет стоять еще, потому что не укладываются в модную концепцию территории опережающего экономического роста (нет там моря), и на него сейчас тратить бюджетные деньги – не приоритет. Но расчеты показывают, что дополнительных доходов бюджета от этого проекта КРТ в течение 14 лет будет достаточно, чтобы рассчитаться за 100 млрд рублей заемных денег на инфраструктуру, взятых по рыночной стоимости. Не занимаете государством, потому что вертикаль не справляется с управлением инвестиционными рисками? Сделайте это в предложенном формате!
Cправка:
Мегапроект по развитию Южной Якутии изначально рассчитан до 2019 года. В целом стоимость проекта (в ценах 2007 года) – около 422,5 миллиардов рублей, в том числе средства Инвестфонда РФ – 114, 5 миллиардов рублей, средства инвесторов – около 308 миллиардов рублей. Речь идет о строительстве следующих крупных промышленных объектов:
Канкунская гидроэлектростанция. Инвесторы – Инвестиционный фонд РФ, ОАО «РусГидро» (ОАО «Южно-Якутский гидроэнергетический комплекс»). Эльконский горно-металлургический комбинат (Инвесторы ─ Инвестиционный фонд РФ, ОАО «Атомредметзолото». Ответственный исполнитель ─ госкорпорация «Росатом». Таежный горно-обогатительный комбинат(производство железорудного концентрата. Инвестор ─ ОАО «Инвестиционная группа “АЛРОСА“». Тарыннахский горно-обогатительный комбинат Инвестор – ОАО «Инвестиционная группа “АЛРОСА“. Селигдарский горно-химический комплекс. Инвестор – ОАО «Инвестиционная группа “АЛРОСА“». Инаглинский угольный комплекс. Инвестор – ООО «Колмар» (ЗАО «Якутские угли – Новые технологии»). Якутский центр газодобычи. Инвестор – ОАО «Газпром». Инфраструктура: две автодороги. Ответственный – Росавтодор. Пять железных дорог. Оответственный исполнитель – Росжелдор. ГЭС, объекты внешнего электроснабжения промышленных предприятий. Ответственный ─ Минэнерго).
– Какие еще проекты могут заработать?
Есть проект Автотора – строительство автокластера в Калининградской области. Там около 150 млрд рублей предполагается инвестировать, из них около 30 млрд рублей на инфраструктуру, что экономически обосновано по модели TIF. В Татарстане около 10 лет есть мечта развития экономического района Казань – Набережные Челны за счет развития высокоскоростного движения, строительства мостов и новых экономических объектов. Потребность в инвестициях в инфраструктуру- 100 млрд рублей, а объем дополнительных доходов федерального бюджета за пять лет после завершения развития района составит –200 млрд рублей. Другой пример- высокоскоростное сообщение Москва- Нижний Новгород- Казань- Екатеринбург. За счет связывания территорий в агломерации экономический эффект достаточен для окупаемости этого проекта в исторически короткое время, но не только за счет платы за проезд. Таких проектов много – все это неиспользуемые возможности.
– Есть ли уже примеры попыток использования такого механизма?
– Так ведь есть всем известный пример, где уже в ручном режиме сработали эти принципы – Калуга, инфраструктура для автокластера.
Есть примеры развития автодорожной инфраструктуры. Например, проект строительства моста в Удмуртии на условиях концессии с расчетами от платы за проезд. Проект ждал финансового закрытия три года, несмотря на обещанную инвесторам поддержку из федерального бюджета, пока Республика не согласилась, что будет платить за доступность частным инвесторам, а плату за проезд будут собирать в пользу Республики. Понятно почему – при действующем уровне трафика и стоимости оплаты возвратность не просматривается, а увеличение трафика и стоимости оплаты зависит от усилий Республики развить территорию в направлении Башкирии.
Справка
Общая стоимость строительства Камского моста – 14 млрд рублей, время завершения – 2015 год. За срок реализации концессионного соглашения в бюджеты России и Удмуртии, согласно подсчетам, поступит 25 млрд руб. http://www.udm-info.ru/news/economics/03-10-2013/analog.html>налога на прибыль и 21 млрд руб. НДС. Проект предполагает инвестиции трех сторон – Российской Федерации, Удмуртской Республики и частного инвестора – ООО «Региональная инвестиционная компания». Объект концессионного соглашения – участок автодороги Ижевск – Сарапул – Камбарка, мостовой переход через реку Кама у города Камбарка (длина 1081,6 м), участок автодороги Камбарка – граница Башкирии, мостовой переход через реку Буй (длина 223,5 м), а также пункты для взимания платы с владельцев автотранспортных средств. Реализация проекта позволит обеспечить связь транспортных потоков Татарстана, Башкирии, Удмуртии, регионов Предуралья, ряда областей Урала.
– Как можно будет в рамках концессии строить социальные объекты – школы, детские сады и больницы? Они же за счет тарифа не окупятся?
– В США самый крупный финансовый рынок – рынок муниципальных бондов – более трех триллионов долларов. На средства от их размещения муниципалитеты строят инфраструктуру, в том числе социальную. А рассчитываются муниципалитеты за счет поступления как раз дополнительных налогов от новой недвижимости и экономического роста, которые появляются вокруг новой инфраструктуры. Эти дополнительные доходы формируются, в том числе, и за счет специальных налоговых сборов на время окупаемости инфраструктуры и за счет роста налоговых доходов от роста стоимости недвижимости и земли, обеспеченной новым качеством инфраструктуры. Эти дополнительные доходы обособляются в целевые бюджетные фонды под расчеты по этим облигациям.
Смысл прост: увеличение налоговых сборов за счет повышения экономической активности.
– Но у нас нужда в школах и детсадах есть там, где уже живут люди. И больше их там не станет.
– Но там может вырасти стоимость аренды коммерческих площадей, земли и жилья. А это увеличение налоговых сборов. Например, делался расчет в Рязани по строительству дороги, в полосе тяготения которой рассчитали рост кадастровой стоимости земли. Посмотрели, сколько налогов можно дополнительно собрать, выяснилось, что это может работать. Другое дело – у нас нет механизма целевых заимствований. В этом смысле финансовое законодательство у нас не гибкое.
– Есть примеры, которые демонстрируют несовершенство бюджетных финансовых инструментов?
– Яркий пример – это снова Калужская область. Корпорация развития Калужской области взяла кредит на обеспечение инфраструктурой автокластера, от которого ожидалось множество экономических эффектов. Чтобы Фольксваген пришел туда со своим производством, Калужская область взялась обеспечить инфраструктуру бесплатно. В корпорацию развития передали земельные участки, она взяла кредит, привлекла средства Внешэкономбанка. За счет дополнительных доходов от Фольксвагена и других новых участников малого и среднего бизнеса область перестала быть дотационной, теперь одна из самых обеспеченных. Но потом у них возникли проблемы с расчетом по кредиту, потому что ранее они получали из бюджета РФ дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, а когда им стало хорошо – Минфин эти дотации обрезал. Дело в том, что для привлечения инвесторов они пообещали налоговые льготы и таки дали их. Так на Дальнем Востоке сейчас пытаются сделать. Поэтому все развивается, но налогов пока нет. Федеральные налоги пошли, а региональных – нет. Индивидуальные решения в конечном счете были найдены, но другие регионы уже не рискуют поступать таким образом.
– И все-таки о социальной инфраструктуре…
– В той же Калуге, если бы не столь большие налоговые льготы, то можно было построить и социальные объекты. Там за счет роста производства получился большой приток рабочей силы, возник дефицит жилья и социальных объектов. В рамках предложенного нами механизма КРТ-TIF их можно было бы построить и окупить за счет платы за доступность. Здесь, правда, возникла бы еще и другая проблема, на устранение которой направлены поправки в закон о концессиях. Все эти объекты нужны, чтобы обеспечить экономическое развитие всей области, а разбросаны они по множеству муниципалитетов и расчеты инвесторов поддерживаются за счет платы за доступность от муниципалитетов. Законопроект предполагает возможность объединения множества концедентов для проведения одного конкурса – так мы и агломерации скоро сможем делать!
– Почему инвестору выгодно возвращать деньги в течение 15 лет?
– У него в финансовой модели заложены платежи по кредиту и нормативная прибыль. Фактически он вложил деньги, справился с рисками построить в срок и в рамках сметы, и вопрос лишь в том, какая там доходность. Далее начинается математика. Инвестор заложил свой капитал 20-30% от общей стоимости (иначе кредит не дадут). На эти деньги должна быть доходность, например, 14 % – не маленькая, но и не большая, она в мире такая целевая для всех инфраструктурных инвесторов. Но на 15 лет – это неплохой бизнес.
Кстати, если будут приняты поправки, разрабатываемые социальным блоком Правительства, то будет еще проще строить социальные объекты в рамках предлагаемой модели. Эти поправки предполагают предоставление субсидирование процентной ставки по кредитам на строительство социальной инфраструктуры. Сейчас почему-то, если вы коровник строите, вам дают субсидии по процентной ставке, а если детский сад – нет.
– В пояснительной записке к проекту поправок сказано и о новых возможностях модернизации убыточных котельных и прочей инженерной инфраструктуры для населения. Что имеется в виду?
– До сих пор у нас заменяли угольные и мазутные котельные силами частных инвесторов, позволяя им на срок окупаемости сохранять высокий тариф. Эффект получался за счет того, что себестоимость производства энергии становилась меньше, а тариф оставался прежним. Но как быть, допустим, в случае, если население постоянно убывает, что мы часто наблюдаем в сельских районах? Инвестор туда не придет, потому что тарифная выручка постоянно будет уменьшаться. Но если будет доступен механизм TIF, то региональный бюджет может направить на расчет с инвестором те субсидии, которые он сейчас платит энергетикам за пониженный тариф, установленный потребителям исходя из их платежеспособности. То есть новая котельная даст дешевую энергию, необходимость платить субсидии отпадет, и эти средства направятся на расчет с инвестором. Скорость решения проблемы будет быстрее, глядишь, и уезжать будут медленнее.
– Хорошо, предположим, механизм отложенных платежей заработал. Построили дорогу, построили и завод. А если не получилось ожидаемого количества доходов? Чем бюджет будет рассчитываться с инвестором или кредитором?
– Риск всегда есть. Поэтому и необходимы тщательные расчеты и главное – компетенция в территориальном планировании. Понятно, что абы где строить дороги и другую инфраструктуру не следует. Надо всегда понимать, у какой территории какие есть возможности. Тот же калужский вариант не везде бы сработал, здесь важным фактором оказалась близость к Москве, которая является основным рынком сбыта. Поэтому при территориальном планировании следует закладывать увеличение экономической активности, а не просто планировать некое количество зданий, дорог и прочего. Одновременно надо ограничивать бессистемность развития, организовывать региональные земельные рынки.
– То есть к составлению генеральных планов следует привлекать больше экономистов? Но допустим, и в этом случае не все получилось, что тогда?
– А правда ведь, вопрос как у Алексея Толстого – «Все стою на камне, дай-ка брошусь в море. Что сулит судьба мне – радость или горе? Может, озадачит, может – не обидит, ведь кузнечик скачет, а куда не видит». Но мы-то не должны быть кузнечиками – планирование, раз, организация эффективного управления строительством – два, мониторинг экономической эффективности построенного производства – три, поддержка товаропроизводителя и улучшение условий торговли – четыре. И только потом, когда все не работает – использовать механизм компенсации выпадающих доходов бюджета. Для этого вроде создан Резервный фонд. Почему же против этого резерва нельзя планировать долгосрочные обязательства государства, которые базируются на просчитанных и ограниченных по риску проектах развития. Кстати, по международной статистике при дефолтах по проектам ГЧП в большинстве случаев инвестору возвращают основной долг.
– В Питере «провалился» проект строительства Орловского тоннеля именно потому, что муниципалитет отказался от участия в проекте, когда инвестор уже потратил средства. Как поправки в закон о концессиях предлагают изменить систему гарантий со стороны государства?
– Что касается Питера, там скорее сработал субъективный фактор, по причине которого многие проекты были отменены. При прежней власти государственно-частное партнерство там процветало. А в Москве, например, при огромных ожиданиях и максимальном потенциале возвратности проекты ГЧП никак не начнутся. Две причины. Первая – проекты ГЧП дороже для бюджета без учета фактора передачи рисков частному инвестору и без учета эффекта ускорения развития, а их надо уметь считать. Вторая – когда неоправданно много денег, экономический потенциал территории большой, то окупаемость инвестиций не является фактором принятия решений. А вот в регионах, где ситуация иная, все наоборот, вплоть до возложения на ГЧП завышенных ожиданий.
– После принятия поправок вы ожидаете появления новых предложений от регионов по новым концессиям?
– Поправки – мера необходимая, но недостаточная. Необходимо, чтобы вертикаль власти заработала по использованию этого инструмента. С одной стороны, у губернаторов нет установки сверху. С другой стороны – субъективный фактор: региональным властям не хватает решимости. Это же определенные политические риски. Чаще всего чиновники рассуждают так: вот я потрачу деньги на проект, на организацию концессионного соглашения, а инвестор не придет и мне вменят в вину нецелевое расходование средств. В итоге как прежде – строят столько, сколько есть в бюджете. Поэтому в определенном смысле концессионные соглашения – это удел отважных людей, энергичных, обладающих широким и глубоким государственным мышлением, имеющих в своей команде компетентных сотрудников и партнеров. А как долго будет меняться мышление руководителей регионов и городов – это вопрос философский, а не экономический.
