Применим ли мировой опыт финансирования инфраструктурных проектов в России
Запрос на смену сырьевой модели экономики и участие в процессах глобализации рождают совершенно новые требования к мобильности, связности, интеграции, социальному комфорту. Связанные с этим изменения инфраструктуры, позволяющие обществу быть конкурентоспособным, должны быть огромны.
Александр Баженов, профессор Финансового университета, член Делового консультативного совета по ГЧП UNECE
Россия — самая большая по площади страна в мире с населением, живущим преимущественно в некрупных по современным масштабам городах, расположенных в неблагоприятных климатических условиях в отдалении от крупнейших рынков и торговых путей. Ключевые миллионные города выстроены вдоль железной дороги из Петербурга на юг и из Москвы до Владивостока. Именно железнодорожная инфраструктура сформировала сегодняшнюю модель расселения и размещения производительных сил. Коммунальная инфраструктура, созданная еще в СССР, дала этим городам необходимое жизнеобеспечение. Инфраструктура здравоохранения, образования и культуры сформировала в них устойчивые социумы. Инфраструктура связи дала возможность их объединить.
Компания McKinsey в своем исследовании 2016 года Bridging Global Infrastructure Gaps оценивает дефицит финансирования инфраструктуры в России примерно на уровне США.
С учетом масштабов экономики для того, чтобы достичь современного конкурентоспособного состояния инфраструктуры, Соединенным Штатам потребуется $1 трлн, а России — около 22,5 трлн руб.
Не то чтобы Россия не демонстрировала уже возможности такой мобилизации — от массового внедрения интернета до проведения Олимпиады в Сочи,— вызов заключается в том, чтобы такие изменения должны происходить повсеместно и по всему спектру инфраструктуры. Действующая сейчас модель управления развитием инфраструктуры сложилась в условиях бюджетных ограничений, когда из десяти экономически и финансово обоснованных проектов выбирается один, на который есть бюджетные деньги. Но она должна измениться на реальную инвестиционную модель, в которой на все десять проектов хватает финансирования, если трансформация возникающих экономических эффектов в платежи за пользование или доступность инфраструктуры обеспечивает возвратность инвестиций.
Нельзя сказать, что инфраструктурный вызов не осознавался российскими властями. Была предпринята не одна попытка сдвинуть этот воз с места: реформы естественных монополий транспорта и энергетики; использование соинвестиций из бюджетного Инвестиционного фонда; запуск Банка развития; разработка законодательства о концессиях и ГЧП; использование средств ФНБ на инфраструктурное стимулирование в условиях экономического кризиса 2008 года; перевод коммунального хозяйства на концессии, сравнимый по масштабу запущенного политического процесса с приватизацией 1990-х годов. Но все эти действия не давали ощущения движения вперед. Вместо одного распределительного механизма появлялся другой, менялись правила и каналы доступа к госфинансированию, но при этом сохранялась сама распределительная модель участия государства — предоставление субсидий для снижения объемов рыночного финансирования. Мы как будто застыли на месте, играя в распределительную игру с неизменной суммой: купить-продать трансконтейнеры, дать-взять государственный подряд, получить государственную поддержку в той или другой форме, ну хотя бы письмо о включении в перспективную программу.
Три пункта из выступления президента Владимира Путина на пленарном заседании Санкт-Петербургского экономического форума породили осторожную надежду: четкое определение источников расчета за инвестиции в инфраструктуру от всех ее пользователей, в том числе через бюджетные механизмы; понимание необходимости участия государства в рисках развития инфраструктурных инвестиций и, наконец, постановка задачи развития частных инвестиций в инфраструктуру со ссылкой на ипотечный опыт.
Международный консенсус экономической науки о том, что развитие инфраструктуры не окупается исключительно за счет прямой платы ее пользователей, уже сложился, что неоднократно зафиксировано в исследованиях ОЭСР на протяжении 2000-х годов.
Основным результатом развития инфраструктуры является экономический рост.
В 120 случаях инфраструктурного бума, зафиксированных МВФ в разных странах, несмотря на увеличение объемов инвестирования, объем государственного долга уменьшался спустя десять лет в среднем на 5% — как раз за счет опережающего экономического роста. В самом деле, для экономического развития двух городов первоначально значение имеет именно связь между ними, а не максимально и немедленно достижимый трафик. Через 10-20 лет, когда трафик позволит поддерживать текущий и капитальный ремонт и развитие, платная дорога может быть приватизирована, за счет чего компенсируется часть бюджетных затрат.
Учитывая, что инфраструктура тем эффективнее, чем более универсальный доступ она предоставляет, ключевым механизмом расчета за инфраструктурные инвестиции являются платежи бюджета, способного консолидировать разнообразные распределенные экономические эффекты от инфраструктурного развития. Более половины крупнейшего в США финансового рынка муниципальных облигаций составляют revenue bonds, основная сумма и проценты по которым выплачиваются только из доходов от финансируемых с их помощью проектов. Учитывая этот опыт, МВФ даже стал рекомендовать не включать в лимит общей задолженности бюджетов долги на развитие инфраструктуры, ведь эта задолженность обеспечивает экономический рост и рост налоговой базы.
В России дискуссия по этому вопросу началась в 2010 году, когда была выдвинута идея внедрения TIF (tax increment finance) — финансирования инфраструктурных проектов за счет дополнительных налоговых доходов будущих периодов, полученных от их реализации. В последнем документе, который направил на общественное обсуждение тогда еще министр экономического развития Андрей Белоусов, был предложен новый вариант трансформации бюджетного Инвестиционного фонда РФ для поддержки таких сделок. Основными аргументами Минфина против были три постулата: несоответствие казначейскому принципу исполнения бюджета; рост как доходов, так и расходов бюджета в связи с развитием инфраструктуры; возложение на инвестора риска недополучения дополнительных бюджетных доходов в отсутствие реального механизма управления этим риском. Со всеми тремя вопросами в США успешно справились. Но в России по факту правительство внедрило только один ограниченный механизм — компенсацию региональным администрациям расходов на создание инфраструктуры индустриальных парков за счет дополнительных доходов федерального бюджета от резидентов этих парков. Кроме того, Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона безуспешно пытается связать механизм своей докапитализации с ростом федеральных налогов с Дальнего Востока.
Особняком стоит механизм дорожных фондов, когда сбор налогов происходит в общую казну, но потом средства от налогов, связанных с использованием дорог, направляются в целевой фонд. Средства из этого фонда могут использоваться для расчетов концедента с концессионером в форме так называемой платы за доступность, учитывающей как капитальные и финансовые затраты концессионера, так и качественное исполнение им обязательств по текущему обслуживанию дороги. Этот механизм оказался по факту очень близок TIF. Как минимум он позволяет принимать длительные обеспеченные обязательства органов власти по участию в дорожных проектах. Увязка платы за доступность с формированием дорожных фондов обеспечила невиданный рост инициативы регионов.
В отличие от коммунального хозяйства с массовым концессионированием с зачетом будущих трат из тарифной выручки вместо реальных привлекаемых денег, регионы стали готовить и запускать стройки, привлекающие реальные инвестиции.
По оценке партнерства “Новый экономический рост”, располагаемых ресурсов финансового рынка достаточно, чтобы обеспечить прирост инвестиций в инфраструктуру на 0,5-0,8% ВВП уже сейчас.
Проведенный в 2015 году Национальным агентством финансовой информации опрос институциональных инвесторов (НПФ, УК, крупнейшие банки) показал, что 67% инвесторов хотят развивать бизнес в инфраструктуре, 63% могут увеличить инвестиции в инфраструктуру, а 47% уже планируют это сделать в течение ближайших лет. Основными сдерживающими факторами для принятия решений являются политические риски, связанные с изменением позиции региональных и муниципальных властей и нескоординированностью политики федеральных ведомств. Кроме того, опрошенные отметили риски неисполнения обязательств органов власти по отношению к проектам, а также ограниченное предложение инвестиционных возможностей, длительность их контрактования, чрезмерное разнообразие проектов и, как результат, сложность анализа и дороговизну управления рисками.
В связи с этим, когда президент говорит о гарантиях, обязательство органа власти по плате концедента инвесторы воспринимают именно как обеспеченное обязательство органа власти по участию в рисках проекта. Когда Новый банк развития БРИКС столкнулся с тем, что в РФ гарантии по инфраструктурным инвестиционным проектам не предоставляются, именно концессии с платой за доступность были приняты по результатам анализа в качестве приемлемой альтернативы.
Еще одна категория рисков, о которой говорят инвесторы, в публичном пространстве обычно представляется как проблема отсутствия длинных денег. Есть подозрение, что, когда французы запускают концессию по строительству скоростной железнодорожной магистрали сроком на 80 лет, у них нет таких длинных денег — это все-таки за пределами демографии накопления капиталов, это химера. Инвесторы говорят про управление рисками рефинансирования и ликвидности при реализации длинных проектов, что позволяет привлечь финансирование в рамках долгого срока проекта посредством более коротких последовательных займов. Для привлечения средств инвесторов, которые вкладываются на протяжении жизни проекта на более короткие сроки, им необходима уверенность, что они смогут в любой момент вернуть деньги с планировавшейся доходностью. Объем этих рисков счетный. Если созданы благоприятные условия, которые сдерживают эти риски, допустимые сроки проектов можно увеличивать.
Аналогия президента с ипотечным кредитованием более чем уместна. Именно так и заработал ипотечный рынок, когда АИЖК привело к определенным стандартам кредитование покупки жилья, а потом с использованием госгарантий, выкупа младших траншей и рефинансирования Центрального банка предоставило механизмы рефинансирования и ликвидности, в конечном итоге приведя к формированию крупного нового сегмента финансового рынка, куда большего, чем объем использованной государственной поддержки.
Думается, не случайно эта идея была высказана в присутствии президента Индии. В этой стране такой механизм работает с 2007 года.
Сейчас количество вновь запускаемых проектов в инфраструктуре Индии и объем привлекаемых ими частных инвестиций сформировали едва ли не самый крупный рынок инфраструктурных инвестиций в мире.
Для запуска этого механизма у нас не меньше возможностей, учитывая, что вертикаль может обеспечить управление долгосрочными рисками, когда политические риски роста тарифов при развитии инфраструктуры оказываются исключены за счет применения TIF.
Конечно, задача построения финансового рынка для развития инфраструктуры сложная. Для нее, вероятно, понадобится что-то вроде ВЭБ 3.0, где ценностным предложением будет уже не длинное и дешевое софинансирование за счет государственного фондирования, а глубокая специализированная экспертиза в экономике инфраструктуры и ее использование для участия в рисках проектов с более дорогим, но зато меньшим в общем объеме финансированием. Типология инфраструктурных проектов существенно более широкая, чем строительство жилья,— для перехода к относительной стандартизации необходимо разработать около 60 стандартов проектов развития различных объектов инфраструктуры транспорта, коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, цифрового равенства и т. д.
Использование платы за доступность с включением в ее источники как бюджетных эффектов, так и сбора платежей потребителей позволяет ограничить юридическое и экономическое многообразие распределения рисков. Что касается десяти проектов, в новой модели рынка тот же доступный объем финансирования в размере одного проекта используется, чтобы покрыть риски десяти проектов, это позволяет им привлечь инвестиционное финансирование дешевле и с меньшими рисками.
